Die Europäische Bürgerinitative – Eine Übersicht

12. September 2013 | keine Kommentare
Young lady reading the European Commission's ECI-leaflet

Information zur EBI (Photo: CC BY-NC-ND 2.0 European Parliament, via flickr.com)

Seit April 2012 können die Bürgerinnen und Bürger ihre Anliegen direkt an die EU herantragen und eine Änderung der europäischen Gesetze anstoßen. Dazu müssen sie europaweit eine Millionen Unterschriften sammeln – auf dem Papier oder online. Viele Millionen Menschen haben dieses neue Recht schon genutzt – zum Beispiel mit einer erfolgreichen Initiative gegen die Wasserprivatisierung.

Das gemeinsame Europa kann auf Dauer nur als ein Europa der Bürgerinnen und Bürger gelingen. Wir brauchen also Wege, wie die Ideen, Wünsche und Sorgen der Europäerinnen und Europäer nach Brüssel und Straßburg möglichst ungefiltert durchdringen und die Politik der EU beeinflussen können.

Zusammen mit den von mir gegründeten Organisationen Mehr Demokratie und Democracy International habe ich die Europäischen Bürgerinitiative (EBI) entwickelt und erfolgreich in den Vertrag von Lissabon eingebracht. Im Parlament konnte ich dann als verantwortlicher Berichterstatter für eine bürgerfreundliche Einführung und Ausgestaltung dieses neuen Instruments sorgen.

Die Initiatoren der ersten erfolgreichen Initiativen werden nun bald ihre Vorschläge in einer Anhörung mit Abgeordneten und der Kommission diskutieren können – ein Recht, das vom EP auf mein Beharren der Kommission gegenüber durchgesetzt wurde. So können die Initiativen – unabhängig davon, ob ihre Vorschläge sofort in Gesetzesform umgesetzt werden, oder nicht – breite gesellschaftliche Debatten anstoßen und so zur Entstehung einer europäischen Öffentlichkeit beitragen.

Vorgeschichte: Vom Verfassungskonvent zum Lissabon-Vertrag

Die EBI wurde von Demokratieinitiativen wie Mehr Demokratie, Democracy International und Initiative & Referendum Institute Europe vorgeschlagen und vom Konvent für die geplante Europäische Verfassung in den Verfassungsentwurf aufgenommen. Nach der Ablehnung des Verfassungsprojektes fand sie Aufnahme in den Vertrag von Lissabon (Artikel 11, Absatz 4).

Der von der Kommission im Frühjahr 2010 veröffentlichte Regelungsentwurf stieß auf breite Ablehnung des Parlamentes. Erst nachdem meine Kollegen Alain Lamassoure, Zita Gurmai, Diana Wallis und ich in Verhandlungen mit dem Rat und der Kommission erhebliche Verbesserungen durchgesetzt hatten, erzielte der so geänderte Entwurf in der Abstimmung vom 15. Dezember 2010 eine überwältigende Mehrheit von 628:15 Stimmen und wurde anschließend am 14. Februar 2011 auch vom Rat angenommen. Nach einer 13-monatigen Frist für die Umsetzung in den Mitgliedstaaten trat die Verordnung am 1. April 2012 in Kraft.

Zum ersten Mal in der Geschichte konnten wir damit ein Instrument erkämpfen, mit dem die Bürgerinnen und Bürger auch auf europäischer Ebene einen Fuß in der Tür haben und die Themen und Debatten mit bestimmen können. Es ist ein Schritt weg vom zentralistischen und elitistischen Politikstil der Vergangenheit, hin zu dem Europa der Bürgerinnen und Bürger, auf das die Menschen schon so lange sehnsüchtig warten. Die Europäische Bürgerinitiative ist das erste ausgestaltete Partizipationsinstrument auf transnationaler Ebene weltweit und damit international beispielhaft. Sie ist ein Erfolg der Grünen im Europäischen Parlament, der guten Zusammenarbeit zwischen den Verantwortlichen in den verschiedenen Fraktionen und wichtiger zivilgesellschaftlicher Organisationen und Kampagnen.

Die Mühen der Ebene: die Umsetzung der EBI-Direktive

Uns sind in den Verhandlungen mit Rat und Kommission wichtige Erfolge gelungen. Wir haben unnötige bürokratische Stolpersteine, wie die ursprünglich von der Kommission geplante Zulässigkeitsprüfung erst nach 300.000 Unterschriften, aus dem Weg geräumt. Wir haben die Anzahl von Mitgliedsländern, in denen Unterschriften gesammelt werden müssen, auf sieben (ein Viertel aller Mitgliedstaaten) gesenkt. Wir haben vor allem auch erreicht, dass erfolgreiche Bürgerinitiativen ein echtes Anhörungsrecht in der EU bekommen. Das gibt den Bürgerinnen und Bürgern erstmals die Möglichkeit, ihre Forderungen direkt mit der Kommission und dem Parlament in einer öffentlichen Anhörung zu diskutieren. Insgesamt hat das Parlament also entscheidend dazu beigetragen, dass die Bürgerinitiative ein praktikables, bürgerfreundliches und wirkungsvolles Instrument wird – und damit ein Meilenstein europäischer Demokratie.

Ich habe von Anfang an dafür gekämpft, dass derartige Bürgerinitiativen rechtlich und politisch ernst zu nehmende Folgen haben müssen und sich nicht als weiße Salbe erweisen dürfen. Erfolgreiche Initiativen müssen binnen drei Monaten von der Kommission geprüft und dann öffentlich angehört werden. Die Anhörung wird vom Europäischen Parlament in Anwesenheit des Kommissars oder des zuständigen Generaldirektors durchgeführt. Dazu ermittelt die Konferenz der Ausschussvorsitzenden den sachlich zuständigen Fachausschuss und beauftragt diesen mit der Organisation des Hearings. Der Petitionsausschuss als Anwalt von Bürgerinteressen wird immer an diesen Anhörungen beteiligt. Alle Hearings sind öffentlich und werden von Medien begleitet sowie im Internet übertragen. Anschließend prüft die Kommission, ob sie eine Gesetzgebung im Sinne des angeregten Rechtsaktes initiieren will.

Seit dem 1. April können diese ihre Anliegen nun in der Form einer Europäischen Bürgerinitiative (EBI) an die gesetzgebenden Institutionen der EU herantragen. Mindestens zehn Initiativen wurden seither angemeldet – und sechs bereits von der Kommission für zulässig erklärt. Dabei geht es z.B. um europäische Austauschprogramme, einheitliche Mobilfunktarife, mehr Schutz für Milchkühe, Ausweitung der Stimmrechte für EU-Bürger im Ausland oder die Umsetzung des Grundrechtes auf Trinkwasser. Es zeigt sich, dass Bürgerinnen und Bürger das Angebot, sich mit eigenen Vorschlägen in die europäische Politik einzumischen, aufgreifen. Nun müssen die Institutionen ihr offenes Ohr unter Beweis stellen.

Startsschuss am 1. April 2012

Am Europatag 2012 erklärte die Europäische Kommission mit „Fraternité 2020“ die erste Europäische Bürgerinitiative für zulässig. Ein Bürgerausschuss aus Belgien, Italien, Luxemburg, Österreich, Rumänien, Spanien und Ungarn hatte den Vorschlag eingereicht, der den Ausbau von europäischen Austauschprogrammen fordert und langfristig bis zu 10% des EU-Budgets dafür verwenden möchte.

In den darauffolgenden Tagen sind fünf weitere Initiativen zugelassen worden, in den ersten 18 Monaten der EBI insgesamt 22. Bei 12 Vorschlägen verweigerte die Kommision die Zulassung – in der Regel, weil diese ihrer Ansicht nach zumindest teilweise Forderungen enthielten, die sich nicht im Rahmen der geltenden EU-Verträge umsetzen ließen. Die Europäerinnen und Europäer nehmen also das Gesprächsangebot der EU an, mischen sich ein und stellen ihre Forderungen: vom Schutz des Grundrechts auf Trinkwasser über die Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens bis hin zu einem atomfreien Europa.

Bewältigung der Kinderkranheiten

Das Angebot Europas an die Bürgerinnen und Bürger, mit der Europäischen Bürgerinitiative an der Gestaltung der EU-Politik mitwirken zu können, stößt also auf erfreulich viel Resonanz – und das, obwohl die Kommission und die Mitgliedstaaten sich mit massenwirksamer Werbung für die EBI bislang vornehm zurückhalten. Die Gesprächsbereitschaft der Bürgerinnen und Bürger kann jedoch leicht dadurch verspielt werden, dass die Initiativen, die sich darauf einlassen, schon bei den ersten praktischen Schritten vor unüberwindbare administrative und technische Hürden gestellt werden. Das Parlament wollte ein einfaches und wirkungsvolles Instrument der Bürgermitsprache, keinen Hindernislauf für zunehmend frustrierte Organisatoren.

Am schwerwiegendsten empfinde ich dabei die Tatsache, dass wegen den unterschiedlichen Interpretationen der EBI-Richtlinie in den 28 Mitgliedstaaten derzeit schätzungsweise bis zu 11 Millionen Bürgerinnen und Bürger der EU, die nicht in ihrem Heimatland wohnen, nicht davon ausgehen können, dass ihre Unterschrift tatsächlich geprüft wird.

Ich habe deshalb die Initiative ergriffen und im April 2013 mit der Unterstützung von 75 Kolleginnen und Kollegen aus allen Fraktionen des Europäischen Parlaments dieses Thema und mögliche Vorschläge zur Verbesserung auf die Tagesordnung der Plenarsitzung gesetzt. Die Debatte hat eine breite Unzufriedenheit des Hauses mit der Umsetzung offenbart und die Probleme deutlich benannt. In Vertretung der Kommission hat Cecilia Malmström damals die Bereitschaft bekräftigt, sich weiterhin engagiert um den Abbau unnötiger Hürden zu bemühen. Nach wie vor fehlt aber ein solches Bekenntnis von den Mitgliedstaaten, deren bürokratische Herangehensweise für eine Großzahl der bisher aufgetretenen Schwierigkeiten verantwortlich sind.

Am deutlichsten zeigten sich die Geburtsschwächen der EBI an den Problemen mit der Online-Software für die Unterschriftensammlung. Organisatoren, die im Internet sammeln wollen, müssen ein Online-Sammelsystem einrichten, das die in der EBI-Verordnung festgelegten Sicherheitsanforderungen und technischen Voraussetzungen erfüllt. Wir haben in den Verhandlungen zur EBI-Umsetzung erreicht, dass die Kommission eine entsprechend gestaltete Open-Source Anwendung für die Online-Unterschriftensammlung kostenlos zur Verfügung stellt. Damit sollte sichergestellt werden, dass die Ausübung des Initiativrechts nicht nur finanzkräftigen Organisationen vorbehalten bleibt, sondern allen engagierten Bürgerinnen und Bürgern offen steht.

Dennoch haben sich bereits in den ersten Monaten nach dem EBI-Startschuss die meisten Initiativen sich beschweren müssen, dass die Open-Source Software der Kommission schwerfällig, den Bedürfnissen der Initiativen nicht anpassbar, voller Programmierfehler und damit für den praktischen Einsatz unbrauchbar sei. Vor allem bemängelten sie, dass diese grundsätzliche Web-Standards nicht erfüllt und die – viel zu restriktiv angesetzten – Vorschriften zur Datensicherheit für die meisten Initiativen unvertretbar hohe Kosten bedeuten. Die technische Assistenz seitens der Kommission empfanden sie als langsam und unzureichend.

Ich habe mich damals direkt mit den zuständigen Stellen bei der Kommission in Verbindung gesetzt und Abhilfe verlangt. Zusammen mit den Initiativen konnten wir durchsetzen, dass alle EBIs die Möglichkeit erhielten, statt der aufwendigen und kostspieligen Variante einer eigenen Hosting-Umgebung, eine zentrale Installation der Sammel-Software auf den Servern der Kommission zurückzugreifen. Diese Option erleichterte zwar signifikant das Zertifizierungsverfahren, schränkte aber die Anpassungsmöglichkeiten der Software radikal ein. Die Einbindung in die Websites der Initiativen klappt nicht, die Online-Formulare sind oft nach wie vor fehlerhaft und unübersichtlich gestaltet. Im Prinzip gibt es daher nach wie vor keine EBI, die in der Lage wäre, eine Kampagnenwebsite nach gängigen „best practice“ Standards – wie etwa von avaaz.org – zu betreiben. So können sie etwa ihre Unterstützerinnen und Unterstützer nicht kontaktieren, da die angegebenen Mailadressen aus Datenschutzgründen hierfür nicht verwendet werden dürfen.

Immerhin ließ sich die Kommission – und nach zähen Verhandlungsrunden auch die Mitgliedstaaten – dazu bringen, die verlorene Zeit, während der keine Online-Sammlung möglich war, nicht auf die 12-Monatige Periode anzurechnen, in denen die Initiativen Unterschriften sammeln können.

Trotz aller Hilfsbereitschaft im Generalsekretariat der Kommission, den Initiativen bei ihren Problemen so weit wie möglich entgegen zu kommen, bleibt festzuhalten: Wie wir es bereits in den Verhandlungen mit Rat und Kommission kommen sahen, ist die EBI unnötig überreguliert – und die 28 verschiedenen Anforderungskataloge für die Kontrolle der Unterschriften machen sowohl die Online-Software als auch das Sammeln auf Papier weit komplizierter, als es für ein bürgerfreundliches Partizipationsinstrument vertretbar wäre.

Viele der sichtbar gewordenen Hürden lassen sich letztendlich durch die spätestens 2015 anstehende Revision der EBI-Richtlinie beheben. Doch für den Anfang wäre schon viel erreicht, würden die Spitzen der EU-Institutionen und die Regierungen der Mitgliedstaaten ihre Verantwortung für den Erfolg der EBI ernster als bisher nehmen. Die Kommission müsste mehr Personal und eine bessere Finanzierung ihrer eigenen Infrastruktur für die EBI gewährleisten und die Initiativen bei ihren Problemen viel stärker unterstützen. Bei der Neuentwicklung der Software für die Online-Sammlung gilt es, die durchaus bestehenden Open-Source Kompetenzen innerhalb der verschiedenen Generaldirektionen zu bündeln. Die Mitgliedstaaten sollten die Anforderungen an die Kontrolle der Unterschriften vereinheitlichen und auf ein absolut erforderliches Minimum senken. Darüber hinaus müssten sie viel stärker als bisher ihre Bürgerinnen und Bürger über die Möglichkeiten dieses neuen europäischen Beteiligungsinstruments aufklären.

In der Praxis wird sich zeigen, was die EBI wert ist

Die Anfangsphase der EBI hat ganz deutlich gezeigt: viele Bürgerinnen und Bürger sind aktiv und engagiert. Sie mischen sich ein – wenn man sie lässt. Dafür stehen 18 Monate nach dem Startschuss insbesondere drei erfolgreiche Initiativen, wie auch über 8 Millionen Unterschriften.

Dieses Engagement tut Europa gut – aber nur wenn es auch gehört wird und Folgen hat. Wenn es dagegen wirkungslos bleibt, wird es bald schon versiegen. Europa braucht Engagement und Diskussion, braucht große, offene Debatten über seine aktuelle und zukünftige Entwicklung.

Dafür ist aber unerlässlich, dass die europäischen Regierungen und die EU-Institutionen den Initiativen mit maximalem Wohlwollen begegnen und sie im Erfolgsfalle ernsthaft in das Gesetzgebungsverfahren der EU einfließen lassen. Viele Mitgliedsländer gehen mit sehr gutem Beispiel voran – andere aber setzen die entsprechende Regulierung nur sehr zögernd um. Der hinhaltende Widerstand gegen die Umsetzung eines neuen Bürgerrechts ist inakzeptabel.

Europa hat mit der EBI ein Instrument, das den Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern beleben und damit die demokratische Legitimation der Union stärken, das Vertrauen in die Institutionen wieder wachsen lassen kann. Nun liegt es an uns, Bürgerinnen und Bürgern, Parlament und Institutionen, Regierungen und Verwaltungen, etwas Fruchtbares und Bleibendes daraus zu machen. Alle Beteiligten tragen dabei eine große Verantwortung. Denn eines ist klar: Das gemeinsame Europa kann nur funktionieren, wenn es das Vertrauen seiner Bürger zurückgewinnt.

Weiterführende Informationen:

Titelseite der EBI-Broschüre

Broschüre der Europäischen Grünen zur Europäischen Bürgerinitiative (auf das Bild klicken, um als PDF herunterzuladen)

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Kategorie: Meldungen

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